Die Ökonomie des TTIP: Eine Rechnung mit vielen Unbekannten

Posted by: on Apr 20, 2015 | No Comments

Handelsabkommen sind etwas für detailverliebte Bürokraten. Diese Vorstellung wird durch die gesellschaftliche Diskussion, die jüngst um das Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) entbrannt ist, eindrucksvoll widerlegt. Mit beträchtlicher Emotionalität debattieren auch ansonsten wenig an Ökonomie interessierte Geister über die Folgen eines solchen Freihandelsabkommens zwischen der EU und den USA. Ein Unbeteiligter könnte dabei den Eindruck gewinnen, dass Gegner und Befürworter von unterschiedlichen Abkommen reden.

Die Gegner äußern vor allem ihre Besorgnis über ein Aufweichen europäischer Qualitätsstandards in Bereichen wie Lebensmittel sowie über eine Ausweitung des Investorenschutzes. Die Befürworter gehen auf diese Punkte in der Regel kaum ein, sondern verweisen auf die wachstumsfördernden Effekte des Abbaus von Zoll- und anderer Handelsbarrieren. Hinzu gesellt sich eine Gruppe, die von komplizierten Detailfragen am liebsten komplett abstrahieren möchte und transatlantische Handelsabkommen neuerdings als Waffe in einem globalen Machtkampf zwischen dem Westen und den aufstrebenden Schwellenländern interpretiert: Europa und die USA sollen gemeinsame Standards etablieren, denen dann Russen und Chinesen zu folgen haben.

Warum verläuft die Debatte so chaotisch? Das liegt zunächst einmal am Ablauf der TTIP-Verhandlungen selbst. Kritiker monieren, dass Vertreter der Zivilgesellschaft Stellungnahmen lediglich im Rahmen von offenen Konsultationen abgeben können und aus dem eigentlichen Verhandlungsprozess ausgeschlossen würden. Hier bestünde eine Asymmetrie zu Vertretern der Industrie, die ihre Vorstellungen gezielt in die Verhandlungstexte einbringen könnten. Diese Texte wiederum werden der Öffentlichkeit vorenthalten. Die EU-Kommission hat versucht, auf die Kritik zu reagieren, indem sie die Textvorschläge der EU-Seite zum Teil veröffentlichte. Kritische Punkte wie der Investorenschutz blieben hier aber bisher ausgespart. Praktisch wird eine vollständige Transparenz allein schon an der Komplexität der Verhandlungsmasse scheitern, was Detailgrad und Vielfalt der Themenbereiche anbelangt. Es erscheint für das Verständnis deshalb unumgänglich, zunächst einmal die Themen in ihren Wirkungen getrennt zu diskutieren. Dabei lassen sich grob vier Komplexe abgrenzen: Abbau von Zollbarrieren, Harmonisierung beziehungsweise wechselseitige Anerkennung von Produkt- und Produktionsstandards, Liberalisierung des Dienstleistungssektors und Ausbau des Investorenschutz.

Die Folgen des Zollabbaus standen zunächst im Zentrum der ökonomischen Analyse. Das hat sich als wenig ergiebig erwiesen. Die beiden hauptsächlich zitierten Wirkungsanalysen – die Studie des Centre for Economic Policy Research im Auftrag der EU-Kommission sowie die Studie des ifo im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie – prognostizierten übereinstimmend sehr niedrige Effekte auf das europäische Bruttoinlandsprodukt (BIP). Das BIP der EU soll um 0,1 % bzw. 0,5 % relativ zur Entwicklung ohne TTIP steigen. Das sind wohlgemerkt Gesamtwirkungen über einen Zeitraum von 10 Jahren, kein jährliches Mehrwachstum. Überraschend ist so ein Minimaleffekt nicht, wenn man bedenkt, dass mit Ausnahme des Agrarbereichs und wenigen Subsektoren der Industrie die transatlantischen Zölle heute schon nahe bei null liegen. Die Befürworter richten ihr Hauptargument deshalb auch auf die Beseitigung nicht-tarifärer Hemmnisse wie der Existenz uneinheitlicher Produktstandards und Mehraufwand durch doppelte Zulassungsverfahren. Als anschauliche Beispiele werden in der Debatte oft unterschiedliche Anforderungen in der Herstellung von Automobilteilen wie Blinker und Außenspiegel genannt. Unter Berücksichtigung des Abbaus dieser Hemmnisse kommen die Studien auf leicht höhere Wachstumseffekte von etwas mehr als 1 %. Dabei wird allerdings nicht zwischen der Angleichung rein technischer Standards der Produktion wie in den obigen Beispielen und der Harmonisierung von Vorschriften, die sich zumindest subjektiv auf die Qualität der hergestellten Güter beziehen, unterschieden. Die Reizthemen Chlorhühnchen und Genfleisch zeigen, dass die Sensibilität der europäischen Verbraucher gerade in Bezug auf Lebensstandards sehr hoch ist. Die EU-Kommission betont zwar, essentielle EU-Standards in keinem Fall preisgeben zu wollen, das ist zunächst einmal aber lediglich eine Verhandlungsposition. Die in den Studien verwendeten Modelle sind auf jeden Fall völlig ungeeignet, um Auswirkungen von Veränderungen der Qualitätsstandards auf ihre Wohlfahrtseffekte hin untersuchen zu können.

Der Bereich Dienstleistungsliberalisierung birgt ebenfalls Sprengstoff. Das gilt in diesem Fall für beide Seiten des Atlantiks. Amerikanische Dienstleister sehen im TTIP die Möglichkeit, in bisher durch staatliche Aktivität relativ stark abgeschirmte Bereiche des europäischen Marktes wie Bildung, Gesundheit und Wasserversorgung vordringen zu können. Das führt auf europäischer Seite zu Befürchtungen, Bereiche der öffentlichen Daseinsvorsorge könnten durch gesteigerten Wettbewerb zukünftig einseitig auf Renditemaximierung ausgerichtet sein. Die betreffenden Bereiche sind jedenfalls explizit Bestandteil der Verhandlungen. Umgekehrt macht die europäische Seite Druck, über TTIP die in den USA im Zuge der Finanzkrise eingeführten strengeren Richtlinien im Finanzsektor, etwa was die Eigenkapitalanforderungen anbelangt, aufzuweichen. Aus ökonomischer Sicht erscheint die Schaffung schrankenloser Marktstrukturen bei solchen Arten von Dienstleistungen bedenklich, die für die Gesellschaft in hohem Maße mit positiven externen Effekten verbunden sind. Das betrifft nicht nur die klassischen öffentlichen Güter. Auch der Kulturbereich etwa trägt über die Vermittlung ethischer Werte entscheidend zum Erhalt unserer Zivilgesellschaft bei. Ein reiner Preiswettbewerb dürfte die Vielfalt und damit auch letztlich die Qualität des kulturellen Gesamtangebots beeinträchtigen.

Als letzter und zugleich strittigster Komplex bleibt der Investorenschutz. Nach dem Willen vieler Unternehmensvertreter sollen amerikanische Investoren in der EU und umgekehrt zukünftig die Möglichkeit erhalten, im Falle gewinnsenkender regulierungspolitischer Anpassungen im Zielland vor einem internationalen Schiedsgericht Klage erheben zu können. Heikel erscheint hier zum einen die Sonderstellung der Verfahren: Sie erfolgen unter Ausschluss der Öffentlichkeit, Berufungsmöglichkeiten sind ausgeschlossen. Im Erfolgsfall kann der Investor eine Milliardenentschädigung vom Staat erwirken, die dann letztlich von den Steuerzahlern des Ziellandes aufgebracht werden muss. Aus Unternehmensperspektive ist der Wunsch zunächst verständlich: Die Gewinne sollen gegenüber zum Zeitpunkt der Investition nicht bekannten Risiken geschützt werden. Dabei wird jedoch gerne übersehen, dass Gesetze keine unabsehbaren Ereignisse wie etwa Naturkatastrophen darstellen. Vielmehr sind Eingriffe wie eine gesetzliche Erhöhung von Qualitätsstandards in der Regel eine direkte Reaktion auf Entwicklungen auf der Anbieterseite. Hier liegt die große Gefahr von Fehlanreizen: Der Unternehmer erhält über den Investorenschutz die Möglichkeit, die finanziellen Folgen unzureichender Investitionen in Maßnahmen wie der Qualitätsverbesserung auf die Allgemeinheit abzuwälzen.

Zusammengefasst bleibt eine große Zahl an Fragezeichen um das TTIP. Eine finale ökonomische Bewertung muss sich mindestens bis zur Veröffentlichung der finalen Dokumente gedulden, frühestens dann wird klar sein, inwieweit die genannten kritischen Punkte tatsächlich praktische Relevanz haben. Da das Gesamtkonstrukt am Ende mehrere tausend Seiten füllen wird, bleibt auch dann noch viel Unsicherheit über die Auswirkungen von Detailregelungen. Die volkswirtschaftlich einigermaßen sicheren Gewinne aus der Senkung von Handelsbarrieren scheinen in jedem Fall im Missverhältnis zum Ausmaß an Verhandlungsaufwand zu stehen. Als Konsequenz für zukünftige Abkommen kann nur empfohlen werden, die doch sehr unterschiedliche Themenkomplexe separat zu verhandeln. Weniger umstrittene Aspekte können so schnell umgesetzt, zugleich mehr Zeit für eine offene Diskussion der umstrittenen Themen geschaffen werden. Das würde auch die Transparenz des Prozesses für die Verbraucher erhöhen und verhindern, dass in Fragen transatlantischer Zusammenarbeit zukünftig Außenspiegel gegen Chlorhühnchen ausgespielt werden. Denn eines zeigt der Aufruhr auf beiden Seiten des Atlantiks: Als gesellschaftliches Integrationsprojekt ist TTIP jetzt schon gescheitert.